时评:不可放行地方公债

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  在当下制度环境下,解决地方政府无钱可花的问题,正当的途径有二。第一,调整中央政府与地方政府的收入分配格局;第二个出路是地方政府改变其行为模式。收缩过于庞大的建设规模,转而专注于政府的核心职能,恰当职能

  有报道称,一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案,已多方征求过意见,并提交到国务院等待批复。与此同时,财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处,专门负责地方政府债务的管理,人员已初步到位。有媒体称,这表明,中央政府可能允许省级地方政府发行公债。

  当然,由于信息披露很少,目前财政部门的措施究竟意味着什么,无人知晓。目前的《预算法》明确规定,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。但事实上,各地各级政府都背负着大量事实上的债务。国务院发展研究中心的调查显示,到目前,各级地方政府债务至少在1万亿元以上,其中,乡镇政府负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元。因而,加强地方债务管理也许确实只是对这些法律之外产生的财务进行管理而已。

  假如目前拟议中的政策确实是要赋予地方政府、主要是省政府以发行政府债务的权力,那么,目前的决策程序就存在重大问题。放行地方公债,首先需要修订《预算法》的相关条文。这也就意味着,是否允许地方政府发行债务,应当由全国人大及其常委会决定的,决不是财政部门就可以自行决定的事情。事实上,允许地方政府发行债务一事的重要性,也要求全国人大作出决定。

  首先,政府如何获得收入,这是一个宪法性问题,而不是一个简单的财政问题。允许地方政府发行债务,等于从根本上改变了地方政府的收入结构,不论地方政府发行债务的规模有多大,其获得收入的性质已发生变化。如此重大的问题,焉能轻率决定?

  其次,政府究竟是量入为出,按照当期税收收入安排支出,还是借用未来的收入用于当下的福利,同样是一个宪法问题。这涉及代际公正问题,也即,未来的纳税人凭什么要为当期的政府之支出埋单?如何从程序上解决这一问题?相关部门应在这方面的制度设计上加强。

  最后,也是最重要的一点,发行债务要求极其严格的财政控制机制。这里所说的不是中央政府对地方政府发行债务规模的限制,而是地方的纳税人对地方政府债务的控制。如果没有建立其相应的政治、财政控制机制,如何监管地方政府的发债权力,若随意借债,导致地方政府债务大幅度上升,乃至到不可控制的地步。或者将借来的债务随意支出,用到错误的地方,而无益于公众福利,未来的民众不愿为其埋单。

  总之,按照目前的决策程序,没有经过全国人大的深思熟虑,允许地方政府发行债务是轻率的。在地方政府的财政民主决策制度尚未建立起来之前,即允许地方政府发行债务,同样是不恰当的。在制度条件不具备的情况下,如果贸然放行地方政府债务,必然导致严重的财政与政治问题。

  有人以为,目前宏观经济趋于疲软,尤其是房地产市场冷清,地方政府的土地财政收入大幅度下降,地方财政骤然吃紧。在这种情况下,只有允许地方政府发行债务,地方政府才能够有钱可花。问题是,借债是要还钱的,既然现在地方政府的财源萎缩,那么,谁又能保证地方政府未来的收入会看涨?地方政府还不了钱,中央政府是否准备为其埋单?

  在当下制度环境下,解决地方政府无钱可花的问题,正当的途径有二。第一,调整中央政府与地方政府的收入分配格局。目前中央政府在整个财政收入中所占比重很高,民众所需要的大多数公共品却由地方政府供应。

  对这一税收分配结构进行调整,既可救地方政府之急,也可优化财政体制。财政的一项基本原则是,把税款更多地留在最接近人民的政府层级。高层级政府更多地只是进行一些最为必要的转移支付,而不应试图直接提供公共品。

  解决地方政府财政紧张的第二个出路是地方政府改变其行为模式。中国各级政府已经习惯了一个征收大量税款、大手大脚搞建设。民众的税负不断提高,政府的开支规模则越来越庞大。政府用这些税款进行了大量建设,然而,那些面子工程、政绩工程究竟在多大程度上增进了民众的福利?政府无钱,正好可以变成一种压力,迫使其改变财政、政治模式,收缩过于庞大的建设规模,转而专注于政府的核心职能,恰当职能。

  总之,当此经济前景不甚明朗之际,各级政府要做的是转变执政心态,进行必要的制度变革,对既有的收入结构进行调整。匆忙寻找新的财源,只会制造出新的经济乃至政治问题。

发布时间:2022-08-17 06:59:10 来源:bob体育平台 作者:bob体育手机版下载
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